综合配套改革是在全面开放的条件下，以科学发展观为指导思想的、，以经济社会全面发展为目标的全方位改革实验，其实质是贯彻落实科学发展观的制度设计问题。正是因此，我们认为：新的发展环境面临着新的要求，而新的要求才能够启动新的改革，只有理解这一问题，才能够在纷繁复杂的综改试验中找到改革重点和急需突破的难点。
综合配套改革的重点
从全面发展的内涵上看，这轮启动的改革是把以人为本的理念作为核心环节。为此，各试点要切实关注各个发展元的发展，并强调各个发展元之间的协调性。考虑到各个发展元都有其诉求的发展目标，我们认为：兼顾各个发展元目标的发展模式就是综合配套改革重点。
从最简化的角度上分析，社会元的发展目标是和谐化和多元化，强调形成人与人之间的认同和多元文化并存的社会环境；政治元的发展目标是政府行为的规范化和政府职能的服务化，强调努力创新政府管理方式，建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制，并按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职责范围，建立一种公共服务型政府；经济元的目标是市场化和生态化，一方面强调价格信号在资源配置中主导作用的形成，注重利益驱动下的竞争机制与合作机制的确立；另一方面，强调经济成长的成本代价，注重环境友好型的资源利用和开发模式。具体见图1。
市场化 和谐化 规范化 社会元 以人为本 经济元 政治元 生态化 多元化 服务化
图1：综合配套改革全面发展的内涵
图1向我们显示了综合配套改革在发展内涵上的双重兼容性，即图中的内圈层表示综合配套改革要求经济、政治、社会三个发展元的兼容性，而外圈层则表示综合配套改革必须在实现目标上的兼容性。值得强调的是，这里关于目标的兼容性问题也是综合配套改革的约束性条件，具体等式如下：综合配套改革的目标=和谐化+多元化+规范化+服务化+生态化+市场化。当然，上述图形中虽然没有明确显示时间指标，但我们在理解它时，应当看作是具有时间性质的。
从实践出发，笔者认为：综合配套改革的切入点主要包括三个方面的内容：第一，产业扶持；试验区虽然以综合性为主，但经济目标仍旧是试验区成长的前提和基础，这里提到的产业扶持主要包括区内主导产业的确立、经济环境的培育、资源条件的供应等。第二，社会引导；在试验区的发展过程中，要高度重视社会问题，尤其是那些因经济原因引发的社会矛盾的协调和治理，要积极运用相关政策引导社会非盈利机构的发展，使它们逐步成为保证试验区改革顺畅进行的稳定器；第三，体制创新；试验区所肩负一项重要任务就是改革，改革也就是体制创新的过程，它主要包括三个部分：一是制定出提高试验区经济效率的体制、机制；二是制定出改变政府不规范行为的体制、机制；三是催育出“经济-社会-政府”良性互动发展的体制、机制。
与此对应，发展的立足点主要包括四个方面的内容，1、社会和谐。“国家综合配套改革试验区”是贯彻落实科学发展观的一项抓手，单纯强调经济效率的试验区不是“国家综合配套改革试验区”，而背离以人为本原则的试验区更不是“国家综合配套改革试验区”；社会和谐是试验区基本要求，也是建设试验区的约束条件。2、经济持续。曾经很长的一段时期里，被赋予特定优惠政策的试验区在发展上并不具有可持续性。我们经常看到，过度消耗资源、重视量的扩张使得这些区域陷入经济发展难以为继的境地，因此，“国家综合配套改革试验区”一定是经济持续的，离开了这一条不要说带动其他地区的发展了，恐怕自身的发展也走不了太远。3、政府行为规范。这里所讲的行为强调的是政府与企业的关系、企业与企业的关系、以及政府-企业-社会的关系。在一个完善的市场经济环境下，各个行为主体的联系是相对松散的，并表现为政府与企业的相对绝缘，社会对企业和政府的听证监督，企业与企业的竞争与合作。其实，我们所要建立的试验区是一个创新思想活跃、创意不断萌生的空间载体，要达到这种效果就离不开宽松的社会环境和主体的规范行为。4、体制健全。试验区的一个重要优势就是具有先行先试的权力，也就说试点地区可以在符合国家战略的前提下，具有探索更为有效的改革措施，并将其率先实施的自由权力。然而，权力的增加并不同时意味着效率的提高，必须要建立一套健全的、符合本区区情和发展需要的体制、机制，以此最大化提高试验区的运行效果。
示范效应 国民经济发展 带动效应 试验区活力 试验区能力 社会 和谐 经济 持续 行为 规范 体制 健全 立足点 产业规划 扶持 制度创新 创新 社会复兴 引导 切入点
图2：国家综合配套改革试验区的运行机理
需要明确的是，试验区的建设和发展只是手段，并非目标。从目标上讲，通过试验区的发展要在微观上培育起“企业-社会-政府”良性互动的制度架构；在宏观上建设成活力足、能力强的增长极；而这一宏观目标最终还要服务于带动效应、示范效应和国民经济发展效应的发挥上。
基于上述理解，本课题认为：通过综合配套改革，要创造八个方面的能力。
第一，提高区域内优势产业配套的能力。环渤海地区产业趋同现象较严重，滨海新区现在的产业积聚，其实是若干个不相关的企业的积聚，应通过改革促进区域内经济结构的调整，形成新的产业链和价值链，再围绕优势产业搞好服务配套。
第二，提高整合资源的能力。滨海新区现有六个并行的单位，三个功能区、三个行政区，级别都一样，各自有独立的管理体系。这是一定发展阶段的产物。现在应该进行整合，整合它们的体制、政策和物流的方式等，使滨海新区真正成为一个实体的新区。
第三，提高区域发展共享的能力。这种共享能力包括资源的共享、制度的共享、信息的共享和改革开放成果的共享。
第四，提高区域现代服务的能力。现代服务能力包括提供公共服务能力和生产性服务能力。现在比较强的是围绕人们日常生活的消费性服务能力，但生产性的服务能力较弱，要靠改革整合服务资源，建立新的供应链体系，建立新的社会化服务平台。
第五，提高现代流通的能力。现代流通能力比制造业能力更复杂，属于一种的软能力，或者说软的竞争力。我国制造业发展很快，但流通能力很差，缺少品牌，缺少国际市场渠道，缺少国际现代营销人才。我国物流的货运量占全球的40%，但价值量仅占全球的6.5%，流通能力不强已成为制约发展的瓶颈。通过改革提高现代流通能力需要突破很多体制障碍，货物商品的集散、资本的集散、信息的集散等，都需要新体制的支撑。
第六，综合配套改革需要提升创新能力。城市或区域的创新能力体现在原创性研究能力、技术创新能力和制度创新能力等。创新能力的提升需要摆正政府与市场、政府与企业的关系，通过机制建设和制度创新，发挥企业、科研院所的创新主动性，增强政府对创新的服务功能。
第七，提高新制度的供给能力。新制度的供给就是综合配套改革需要的新法律法规和制度的供给。津沪深都有立法权，新制度安排可先形成地方政府规范性文件，成熟后形成地方法规，再成熟可上升为国家法律。建立规制性、服务型的政府，也可以有效提高新制度的供给能力。
第八，提高国际竞争力。通过综合配套改革要释放区域发展的潜能，增强我国的国际竞争力，适应经济全球化的竞争与合作。
综合配套改革的难点
从深度上看，综合配套改革会触及一些体制内核问题，可能会是一些经济、社会、法制等制度的再造过程，也是一个整体制度创新的过程。改革将更多地涉及不同利益群体、利益关系的调整，改革既需要总结和一定的破与立，也需要较高的操作艺术。
若将制度创新划分为三个层面，可以更清楚地看出这种趋势。一是项目层面的创新，早期中央的放权让利多属于这个层面；二是与项目相配套的政策层面。比如土地批租，外资优惠政策，这都是推动项目的政策；第三个层面就是推动完善社会主义市场经济体制，以及中国在加入世贸组织以后，如何和国际惯例相接轨，这是更深的一个层面。在综合配套改革试验推进过程中，有10个难题值得关注。
1、理念重塑问题。
我们现在最为担心的问题就是地方政府是否能够真正地根除“唯地区经济发展”和“长官意识”的理念。我们不可否认，这两个问题在中国近20年的经济改革中都曾经出现过，它们对改革试验的最大害处就是扼杀了改革试验的创新精神，限制了改革政策的正外部性；更为严重的是，改革试验被异化人少数地区篡取经济特权，率先实现经济跨越的资本，这在加剧地区间相互矛盾和摩擦的同时，也使得中央政府的本意遭到了扭曲。如果说曾经的改革试验因为这些问题的显现而使其效率大打折扣的话，那么综合配套改革试验将会因这些问题而全盘失效。这是因为，综合配套改革试验绝不是一项基于推动地区经济发展为目的的战略措施，它是中央政府为解决当前面临的众多发展困境，寻求综合国力提升而实施的地区性改革试验的战略行为，它从一开始就是带有全局性和长期性的国家战略的重要组成部分。
基于此，三地在实施改革试验的尝试时，不能把改革试验的权力看成是局部性的优惠政策，更不能把这种权力理解为向中央要项目、有资金、要政策的借口。从这个角度看，综合配套改革属于硬性改革的范畴。为此，三地管理者必须扭转长期存在的优先发展导向下的路径依赖和惯性理念，要切实培育起从全国大局出发，把改革试验的主动性、积极性和前瞻性作为基本的理念。同时，要真正地把地区利益与国家利益、当前利益与长远利益有机地贯彻在改革思路之中。在实际推进改革的过程中，要讲求务实性和有效性，不能碰到问题就寻求迂回化的、短视化的应急解决思路。此外，各地区要把行政体制改革的顺利推进当作首要的任务来抓，中央政府也要建立其有效的规避地方管理者违规的约束机制、监督机制和惩罚机制。
2、综合改革与单项改革的问题。
综合配套改革是一项涉及政府、经济和社会在内的系统性改革。关键的问题是，中央和试验区方面虽然都把改革试验当作了重点来抓，并提供了一系列程度不等的优惠条件；但是作为一项形式复杂、牵涉面宽广的系统性改革，其每一项改革内容都应当体现全局性的基本要求，不同领域改革措施的推进在时间也应该有顺序。但从目前一些试验区的实际工作来看，在经济领域、政府领域和社会领域的改革内容相互联系有困难，一般以为三头并进就算是综合配套改革。其实有时社会层面的一些改革很可能会带来经济领域改革的无效，有时经济领域的一些改革也会导致社会领域改革的无效。特别是改革究竟是完全思考清楚了再推行，还是可以想清楚多少就先试先行起来？缺乏对不同领域改革方案相互联系的清醒认识，会导致综合配套改革效力降低；但是对相互联系的完全认识，又是对我们认识能力的考验。
3、利益协调问题。
改革既是体制创新的过程，也是权利格局和利益格局重新调整的过程，它在最终意义上将体现为人对行为规则设计的问题，以及对人行为约束的问题，综合配套改革试验自然也不例外。可以预见的是，在新一轮改革中将会涉及到多重利益的矛盾和摩擦，能否处理好这些问题将是确保改革试验效率的重要条件。
①经济利益。虽然我们主观地认为综合配套改革试验是启动长三角、珠三角和环渤海区域，并带动中国经济全面发展的一条探索性的道路，但在新一轮改革试验的过程中，继续向强势地区倾斜，继续给这些地区以超国民待遇，地区之间经济差距的拉大似乎并不能完全避免。由经济落差加大而引发社会矛盾的加大有可能会进一步加强，这是值得注意的问题。因此，这一轮的改革在经济层面上实施的政策及其支持力度要谨慎使用，客观上要求中央政府把自身需要解决的问题和自身财力的实际情况状况进行权衡比较，从中选择一个相对平衡点。另外，即使同为试验区，彼此之间也会发生利益摩擦，比如在地区产业的选择和高端产业的发展问题上，要谨防和制止脱离自身发展阶段和功能定位的相互攀比、盲目跟随行为；再比如，各试验区在依靠和利用外部力量发展自身时，要防止出现新一轮的恶性竞争和自相残杀现象。由此，各个试验区的功能定位和发展目标必须落在实处，必要时要施以监督预警手段进行调整。
②权利利益。目前的综合配套改革要求地方更多地发挥主观能动性，中央赋予地方一个试错权，具体思路由地方出；然后经中央批准实施，取得经验后推动全国其他地区的改革深化。应当说，这种先行先试就是一种有利于地区经济社会全面发展的权力。但即便如此，我们仍能发现一些决策者在抱怨自己的权限范围太小，虽然我们不能指责这样的抱怨就一定是错误的。但目前主要的任务是，要考虑如何使用好这些权力，如何在现有的发展条件下需求一种更为有效的改革思路，而不能一味强调权力边界扩张。其实，试错权本身就意味着很大的权利边界，能否利用好这一权力并不是某个决策者单方面决定的事情，地区内全民的积极性和主动性是用好、用足这一权力的关键环节。因此，改革试验要求地方决策者必须把放权和用权的关系处理好，只有这样才能得到更具针对性的、更有效的权力。
4、适应性调整与战略性规划的协调。
试验区依附于特定的行政区域，改革试验的效果评价首先是按照有利于本地区经济社会发展的标准进行的，然后才能牵涉到改革经验的国家意义和推广价值。由此，这里面就产生了一个适应性调整和战略性规划的协调问题。目前，各个试验区在具体工作的推进过程中，已经碰到了许多困难，尤其是那些制度层面和政策层面的矛盾。虽然各地也根据所面临的实际情况，提出一些针对性的解决方针和思路、或者正在积极争取某些方面的条件。但是从全国大的背景出发，试验区的改革试验可能还没有很好的破题，还需要进一步强调改革的适应性和战略性结合问题，强调试验的战略意义。为此，各区要努力发展出一套健全的、符合本区区情和发展需要的体制、机制，以此最大化提高改革试验的战略效果。
举例来说，综合配套改革要求重大的改革措施必须同时顾及地方利益和国家利益，但在牵涉具体问题时，情况就可能变得非常复杂，很可能产生地方决策和中央思路的错位，或者不能完全对接的事实。以保税港为例，中央政府明确认可的保税港政策，可归结为保税区、出口加工区和港口物流园区三大功能的叠加。但是，朝自由港方向的推进似乎又是其发展的一个重要趋势，这就迫切地要求试验区必须设计出一套有效的机制来确保地方利益和国家战略一致，并以此说服中央政府的支持。此外，综合配套改革并不是多领域、多项改革的简单加总，其综合性的基本目标就是要求能够实现不同领域改革政策的协同效应，即“1+1>
5、试验推广问题。
国家对综合配套改革试验区的要求是，必须形成解决面上问题的经验，进而将这些成功经验迅速地在全国其他地区推广开来。但是，目前在讨论试点如何进行改革的时候，似乎很少涉及经验推广和普及的方式、路径和措施等问题。显然，对全国来讲，综合试验与同时推广都是同样的重要的事情，缺少其中任何的一环，都意味着改革的失败。由此表明，国家层面对综合配套改革试点的指导力度和推进力度实际都是不够的。在国务院这个层面上，是否应该确定综合配套改革试验及其推广的具体行动方案和时间表？
此外，现在尝试改革试验的试点地区都是沿海开放地区，它们在全国的经济特点和区位特点比较特殊，其他地区和内陆城市很难与之相比，所以，即便是改革试验成功，也恐怕只是获得一个模式，不一定能够推而广之。综合配套改革试点是否应该继续选择几个不同类型的地区，以确保试验的“普遍性”和经验可推广的能力呢？
6、试验区都有行政范围的问题。
深圳特区有立法权，但不能够应用到特区范围以外的深圳市其他地区。浦东新区则是上海市的一个区，虽然“比照”二级市制定改革方案，但是在综合配套改革需要突破时，受到法规的限制。而滨海新区情况相对更复杂，前述在滨海新区包括天津市开发区、天津港保税区、天津港三个功能区，又包括三个行政区和两个行政区的部分。进行政府职能转变是各项改革配套的关键，所有的政府改革都要在现行法规的范围内进行。在局部进行改革，都有“牵一发动全身”的问题。
三地改革实践点评
天津的改革
“滨海模式”有三条重要内容：一是按照经济区来架构滨海新区的行政管理模式；二是做大做强功能区；三是努力在政府的管理体制和机制上改革，从过去的计划经济走向市场经济，从国有经济走向混合经济，从区域的封闭发展走向环渤海的协调发展。
核心内容
天津滨海新区综合配套改革的方案涉及到九个主要方面。核心是推进金融改革创新。其它八项改革分别是：1．深化企业改革。2．深化科技体制改革。3．深化涉外经济体制改革。4．改革土地管理制度。5．深化农村体制改革。6．深化资源节约和环境保护等改革。7．推进社会事业和社会保障改革8．推进行政管理体制改革。
点评
由于长期得不到中央政府的支持，加上离北京过近的原因，天津的经济发展水平尚处于欠发达阶段。恰逢综合配套改革试验的启动，天津有望成为新一轮中国区域经济发展的明星地区。从上述改革方案来说，我们相信它会将在不久的将来对天津经济的崛起发挥重要的作用，因为这些要突破的领域既是我国长期改革尚未取得实质进展的领域，同时也是关系一个地区经济社会发展的重要环节。但是，笔者有四个疑问：
1、确立天津滨海新区作为改革试点，一个重要的考虑就是希望通过天津能够为那些在经济特点上与其相似的地区提供成功的经验。但以金融改革为核心的改革方案，是要把天津建造成为北方金融中心，这一策略是立足在全国战略的角度来考虑的，它既不能是试验性的，也不会带有推广性质。那么剩余的改革策略中，究竟那些是带有试验性和推广性的呢？似乎并没有明确的答案。
2、9项改革策略之间究竟具有怎样的关联性，制度也没有给予明确的说明。其实，综合配套改革的核心在于综合，而综合就决不等同于单项叠加。由此推论，虽然都是围绕体制创新展开的改革，但在改革的逻辑顺序上、联动机理上尚值得探讨。面面具到，不分阶段的全面改革，只能是主次不分，甚至是相互掣肘的盲目改革。
3、对于经济欠发达地区，天津滨海新区需要把工业尤其是现代制造业的发展作为战略重点。与此同时，新区也试图把现代服务业，尤其是金融业的率先发展放在首要的工作来抓。应当说，这种做法是在全球竞争日益加剧条件下，欠发达地区发挥后发优势，实现跨越式发展的战略举措。然而，与20世纪90年代兴起的全球制造业转移有所不同，新一轮制造业的转移不仅要考虑所在地区的商务成本高低（尽管天津滨海在这方面有土地成本优势），它们更多地还要考虑该地区的人力资本、知识资本、社会资本等条件。目前，滨海新区在这些方面就差远了。一方面。新区对外资的依赖性很强。缺乏高水平的科研机构，企业自主创新能力也不足，制造业仍然停留在较低的层次上。另一方面，滨海新区所处的环渤海地区有若干条件类似的城市，彼此间产业雷同，竞争大于协调，这在很大程度上分散了制造业资源的聚集，不利于滨海新区制造业形成规模经济，提升制造业的层次。此外，中央政府还赋予了滨海新区带动区域经济发展的使命，与周边地区产业协调性差，不利于滨海新区带动作用的发挥。
4、天津滨海新区在行政管理体制并不是完全自主的，区内也包括了一些天津老区（如唐沽区、汉沽区、大港区）的一些管理范围。由于这些老区各自存在自己的管理组织架构，客观上造成滨海新区多头管理、政出多门的现象，使得滨海新区的统一规划面临重重障碍。
上海的改革
核心内容
上海浦东新区的综合配套改革涉及到三个主要方面。
第一个层次是构建公共服务型政府框架。
1.减少审批事项；2006年浦东第四轮行政审批制度改革正式启动。经过四轮改革，浦东的行政审批事项从原来的724项减少到244项，只有原来的1/3。同时，审批流程进一步优化，审批效率进一步提高。2.降低市场准入门槛；继上海市工商局在浦东试点企业实施注册资本分缴办法、人力资本出资办法和企业年检申报备案办法之后，上海市工商局又在浦东试行扩大工商浦东新区分局登记管辖权、允许商标专用权作价出资、优化外商投资企业审批登记办法等措施，进一步放宽市场准入，简化审批手续，为企业发展营造更加良好的市场环境。3.扩大市民参与社会管理的渠道；在浦东新区新建的市民中心，专门为各类社会中介服务组织和市民留出了活动的空间，形成市民参与社会管理、社会服务的有效机制。同时，新区政府通过政务网站、“区长网上办公会”等虚拟平台，加强与市民和社会的沟通交流。此外，政府还将进一步加大购买社会服务的力度，扶持和培育社会中介组织成长壮大，逐步形成政府与社会中介组织良性互动的新型合作关系。4.增强社会监督。为达成这一要求，新区实施行政效能投诉、效能评估、审批电子监察、首长问责制4项新制度。通过建立体制内外的监督机制和评估机制，把政府的行政行为置于全方位的监督下，使政府的行为变得更加规范、透明、廉洁、高效。
此外，全面推进事业单位分类改革、完善城市管理综合执法体制、建立健全行政决策机制、开展财力投资绩效预算改革试点、公务员聘任制试点等一系列举措，都已列入浦东综合配套改革试点的议程。
第二个层次是制度创新。
1.围绕突破上海国际金融中心建设中的体制性、政策性障碍，浦东与中央和上海市各金融监管部门组成课题组，联合开展调研、制定方案。2.坚持以体制机制创新促进科技创新，促进浦东高新技术产业的跨越式发展。3.努力深化涉外经济体制改革。以综合配套改革试点为契机，浦东积极争取国家外汇管理局等部门的支持，率先开展跨国公司地区总部外汇资金管理方式改革试点，突破制约总部经济发展的瓶颈。
第三个层次是加速和谐社会的发展。
1.打破城郊管理体制上的二元分割。浦东依托4个国家级开发区以及机场、港口、世博会园区等功能枢纽，带动周边街镇，建立了6个功能区域，并成立了功能区域党工委、管委会，对区域发展进行统一规划、统筹管理，为实现城郊一体化发展提供了体制保障。2.打破城郊经济发展的二元分割。功能区域成立以后，通过建立区域联合招商机制、产业项目联合开发机制等，推动开发区的产业和功能向各镇延伸和拓展，提高各镇经济发展的水平。通过高起点地规划建设新市镇，推进郊区“三个集中”，进一步提高郊区城镇建设水平和人民生活水平，同时也为开发区提供完善的生活配套服务，进一步优化开发区的综合发展环境。3.打破城郊社会发展的二元分割。浦东率先实行了城郊义务教育和医疗卫生管理体制并轨，取消了义务教育阶段的学杂费，探索建立二、三级医院与社区卫生中心建立医疗联合体和“双向转诊”的运作机制，并在财力投入、硬件建设、人才培训等方面重点向郊区倾斜。建立了城郊一体化的就业培训和服务体系，进一步扩大非农就业，促进农民增收。探索建立农保与农村合作医疗水平逐步合理提高和统筹机制，进一步完善财政转移支付机制，加大对郊区基础设施、公共服务设施建设支持力度，提高农民的生活质量。
点评
综合配套改革给予上海浦东以新的发展机遇，但同时也面临着新的矛盾和瓶颈。
1、浦东新区的综合配套改革是在上海这个行政区里的制度创新，改革的自主权非常有限，需要各方面的支持。
2、在国资监管尤其是开发公司的改革上要有大的突破。
浦东开发开放16年来，已形成陆家嘴、金桥、张江、外高桥四大开发公司。这些开发公司下面有很多国有子公司，体态非常庞大。而目前这四大开发公司做大以后，能不能在浦东新区以外的地方进行投资也是问题？如果在区外投资，则会更有利于企业的发展，但这又与政府当初成立开发区的意图背道而驰，而且，开发公司享受很多政策资源，如何保证与其他公司进行公平、公正的竞争？
3、创新发展与路径依赖。
目前，浦东每亩土地的开发成本已在60万元以上，在这方面，浦东和深圳类似。滨海新区可以继续发展制造业，但浦东只能走服务业创新发展的路子。但是，近几年，浦东第三产业比重一直徘徊不前：2001年占47.3%；2002年占48%；2003年占46.4%；2004年占47%。这与国际上一些大都市服务业比重高达80%以上比较起来，差距更大。一个重要的原因是：在既得利益的驱使下，政府管理者对于发展制造产业依旧充满了热情，其实，在前15年的经济开发区建设中，浦东与上海周边卫星城市的同质竞争十分激烈，可以说在招商、制造业竞争中一直与周围城市进行争夺战。于此相对照，政府对发展服务业，尤其是现代服务业的缺乏有效的、有实质性的推进手段。比如，上海多年以来一直强调建设国际金融中心，但与此相关的政策、措施并没有跟上，许多情况下它们还停留在口头上。因此，浦东新区在这次综合配套改革过程中如果不大胆扭转传统的发展思路，就很可能无法实现其产业定位的目标。更为困难的是，综合配套改革只是赋予浦东先行先试的权利，除次之外，并无其他优惠条件。在先行先试的过程中，传统发展思路和既有制度安排的路径依赖将是很难回避的问题，如何建立起一套行之有效的制度安排来确保改革路径是朝着预先设定的方向走，我们现在思考的并不多。
4、改革的动力机制尚需思考。
上海在试点方案中提出把重点放在体制创新上，其中最核心的三条是建立公共服务型政府、金融体制改革和消除城乡二元结构；与此同时，方案明确指出“一分钱不给，一个项目不给，一条财税优惠政策不给”。显然，在浦东开发开放之初所享受的国家优惠政策效应即将全面到期的时候，在“三个不给”的背景下，体制创新靠什么来驱动就成为一个关键性的因素。从实际进展的情况分析，这轮改革由于触及到体制问题，也决定了其艰巨性大大超过了上一轮改革，将是对上一轮改革的‘深化’。据一些实际参与方案设计的同志反映，改革方案的推行和实施的任务艰巨，但更棘手的是与各部门协调利益的过程，由于涉及到改革者自己的利益，一些方案迟迟谈不下来，不是这个部门不同意就是那个部门不同意。显然，如何建立一个合理的改革动力机制是必须要考虑的问题，而对这个问题我们事先考虑得并不充分。
5、功能区的协同效应有待加强。
自国务院正式批准浦东进行综合配套改革试点，以此为契机，浦东新区政府进一步探索，将行政区划与经济区域相协调，建立覆盖全区的六大功能区域，探索“职能互补、条块整合”的行政体制改革，是浦东新区力推城乡一体、联动发展的大胆探索。而各功能区也分别根据自身实际，寻求深化行政改革的突破点。但从功能结构上看，外高桥保税区、陆家嘴金融区、张江高科技产业园、金桥技术开发区等板块彼此关联配套的协同效应还没有发挥出来，如相互之间资源共享、信息共享、市场共享等做得还不够好。
6、综合改革的全局性和方案实施的顺序性重视不够。
中央对浦东改革寄予三大厚望：一是政府管理体制改革，提高政府的公信力，建立公信政府、法制政府、责任政府；二是形成与国际通行做法相衔接的经济运行法规体系和制度环境；三是探索建立和谐社会，解决社会矛盾的方法，包括就业收入分配、科教文卫等方面。应当说，这是一项涉及政府、经济和社会在内的系统性改革。关键的问题是，中央和上海方面虽然都把改革试验当作了重点来抓，并提供了一系列优惠的条件；但是作为一项形式复杂、牵涉面宽广的系统性改革，其每一项改革内容都应当体现全局性的基本要求，不同领域改革措施的推进在时间也应该有顺序。但从目前上海的实际工作来看，似乎只是把经济领域、政府领域和社会领域的改革内容看作是相对绝缘的，似乎三头并进就是综合配套改革，其实，这正是我们缺乏思考的地方，有时社会层面的一些改革很可能会带来经济领域改革的无效，有时经济领域的一些改革也会导致社会领域改革的无效。由此就必须说的是，缺乏对改革领域相互关系的清醒认识，缺乏对不同领域改革方案相互联系的清醒认识，都会导致综合配套改革效力降低，这也是我们对上海担心的地方。
7、强势政府的管理思路与知识时代的创新发展要求难以协调。
对浦东而言，实施综合配套改革就是要形成体制创新和科技创新双轮驱动发展的模式，其核心就是体制创新。然而，真正要做成这件事情却是非常难的。比如，多年以来，上海一直对科技创新非常重视，但是科技对经济的促进作用不像发达国家那么大。在科技的风险投资，风险投资的退出机制，经济发展和科研两张皮，知识产权保护等方面都有制度性障碍，这都在很大程度上使得科技创新的发展没有达到预期的目标。与此相类似，在新一轮的改革中，体制创新能否真正实现，也是一个难以确定的未知数。然而仅就目前的发展环境来看，前景也不容乐观。因为，上海一直是一个强势政府，强势在上海经济发展，尤其是工业化发展的历史进程中曾经发挥了很大的作用，这一点不容置疑。但接下来的问题是，在一个提倡技术创新、文化创意、制度创新的知识年代里，强势政府还能够象对待工业发展的那样思路来促进知识经济条件下的创新发展吗？这显然是行不通的。因此，强势政府的管理模式首先需要转换，并使其有利于思想开放、创新活跃的氛围和环境。显然，这对上海而言，是一个艰巨的任务。
深圳的改革
核心内容
深圳虽然没有被正式批准为综合配套改革试验点，但是深圳在综合配套改革的铺垫方面做了一些基础工作。深圳出台了建立改革创新机制的意见，确保改革向民主化、科学化、法制化的方向推进，在改革项目的确定、改革方案的形成、改革成果的评估、改革过程的监督方面做了一个制度性的规定。同时，深圳人大批准通过改革创新条例，以法律的形式，以条例的方式确保改革的持续推进。具体来讲，主要有以下四个方面：1.深化改革，为实施自主创新战略、建设国家创新型城市提供强大动力和体制保障；2.大力发展循环经济，努力实现特区经济的成功转型和可持续发展；3. 稳步推进社会事业管理体制创新，进一步改善政府提供公共服务的质量和效率；4、深化公用事业和公用设施监管体制改革，探索加强和改善基层管理的有效途径
点评
在改革实践中，除了其他两地改革实践中碰到的共通性问题以外，深圳也遇到不少困难和问题，需要深入进行研究：
1、改革与现行法律法规的冲突。改革是对现行体制的合理变革，必然会涉及到机构、职能、权利以及人员编制、办事程序等的调整，不可避免地会发生与部分法律法规的冲突，这也增加了改革工作的难度和复杂性。
2、现行体制存在明显的制度缺失。由于我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，在经济调节和社会管理方面不断遇到新问题、新挑战，现有的架构存在着一些制度缺失和空白。如事业单位改革完成后，非盈利组织、法定机构等如何设立、如何监管，政府与这些组织的关系等。
3、在当今社会结构复杂变化、利益主体日益多元的情况下，宏观经济调节和社会管理体制方面的理论研究和探索有待于进一步深化，包括如何发挥行业协会和中介组织的作用，如何将非政府组织（NGO）纳入公共治理的框架和政府依法管理的轨道等。
