以石油、医疗、教育、电信、金融为主的特许经营行业一直以来是中国市场化改革进程中的“硬骨头”。我国的非国有制经济企业因为繁复而不透明的行政审批程序被排除在特许经营行业之外，垄断，缺乏市场竞争主体成为了特许经营行业发展的一大顽疾。
在中国经济体制改革进入深水区的大背景下，2013年9月29日，上海自由贸易试验区正式挂牌（以下，简称自贸试验区）。自贸试验区设立的核心目标之一是在区内引入特许经营行业的境外投资者，改变相关行业的市场竞争形态,力求以开放促改革。
对于境外企业而言，自贸试验区的一大制度创新为变原先的各级商务部门审批制为负面清单备案制。备案制的实施大大降低了境外企业设立的行政审批成本。
但是，有些同志认为境外企业只需比对负面清单，只要其投资项目不涉及负面清单中的不符类别就可在上海自贸试验区备案投资特许经营行业，其实不然。境外企业投资自贸区不仅需要比对负面清单，而且还需“接受”国民待遇。
自贸试验区实行的是准入前国民待遇，即境外企业在投资行为发生之前，便可享受国民待遇。国民待遇意味着境外企业在享有国民权力的同时，也必须履行相应的国民义务。具体到我国的项目投资领域，境外企业享有的国民待遇除了国内法所明确的内资企业相关权利外，还需同内资企业一样比对《政府核准的投资项目目录》。按《政府核准的投资项目目录》规定，位于目录内的投资项目，企业需接受有关主管部门审批，位于目录外的投资项目则企业备案即可。
如此看来，境外企业投资自贸试验区其实需要比对两个目录，即比对《负面清单》中的不符类别和比对《政府核准的投资项目目录》中的相关类别。只有当境外企业投资自贸试验区的项目同时处于这两大目录相关类别之外时，境外企业在自贸试验区内的投资才可真正实现备案制。反之，境外企业在上海自贸试验区的投资设厂仍然为审批制，特许营业行业尤为如此。
以医疗行业为例：上海自贸区2013版负面清单卫生和社会工作门类，卫生大类中的不符措施为1.投资低于2000万人民币，2.开设分支机构3.经营短于20年。根据负面清单不符措施的规定，只要外资医疗机构不触碰以上三条不符措施即可在上海自贸区内登记注册。
但是，境外医疗机构在自贸区投资还需“接受”国民待遇，根据上海市卫生计生委、市商务委、市工商局制订的《中国（上海）自由贸易试验区外商独资医疗机构管理暂行办法》（以下称，《暂行办法》），外资医疗机构的设立和发展需满足符合上海市区域卫生规划和医疗机构设置规划中有关促进社会办医的精神和要求，外资医疗机构的设立需由市卫生计生部门、自贸试验区管委会、自贸试验区工商部门出具批准或者不批准的书面文件（《暂行办法》第十条）。如此看来，按国民待遇而言，特许经营行业内企业的设立仍然是审批制，而不是备案制。
负面清单备案制作为自贸试验区的一大制度创新为特许经营行业引入市场竞争者起到了积极的作用，但是仅仅依靠负面清单备案制依然不能有效地改变特许经营行业的市场竞争格局。市场准入仍然受到《政府核准的投资项目目录》的制约，境外企业同样需要接受相关主管部门的审批。
2014年2月25日，上海美国商会发布了一份调查报告，在接受该机构调研的399家在华美国企业中，仅有15.8%的企业明确表示愿意投资上海自由贸易试验区。上海自由贸易试验区挂牌以来，境外企业设立数量一直不高。根据“两会”中上海市市长杨雄的介绍，截止2月底，上海自由贸易试验区内境外企业设立占比仅为10%左右。相比以往准入后的国民待遇，准入前国民待遇降低了境外企业的享有“国民待遇”的成本——不同类型不同规模的境外企业无需再向不同级别商务主管部门申请，但是境外企业同样需要与国内企业一样接受主管部委和行业协会的审批。由此看来，即使存在负面清单备案制的管理模式，繁复的国民待遇：效率低下的国内审批程序同样妨碍了“享有国民待遇”的境外投资者。
自贸试验区创设的初衷是由体制性的开放对国内行政制度改革实现倒逼。通过负面清单备案制的推出，吸引更多的境外企业进入特许经营行业，活跃市场氛围，打破市场垄断。不可否认，这一初衷合乎逻辑——体制性开放是手段，国内行政制度改革是目的。
然而，从目前上海自贸试验区的实际经验看，国内行政制度改革的滞后很大程度上影响了体制性的开放。当改革进入到深水区，似乎仅仅依靠以开放促改革的方略已经很难进一步完善国内现有的行政体制，仅仅依靠体制性的开放将很难形成对目前国内行政制度的改革推力。笔者认为，我们不但应深入对外开放，还应从自身出发，从国内现行的行政制度改革出发，实现“两条腿”走路，同时打开对外，对内的“两道门”——实现对外开放和对内简政放权。这样才能吸引更多的境外投资者和非国有经济企业进入我国改革的“深水区”，促进相关产业的市场化改革，“啃”下硬骨头。
