德国社会政策的经济意义及改革进程回顾
德国形成社会政策形成的背景是19世纪初德国工业化深入推进的时期，工业化和城市化的推进形成了以自由资本主义为源泉的巨大的生产力，但另一方面也给城市工人的生活带来了越来越多的风险。伴随着城市化进程的推进、人口的迅猛增长和国内各地区间的移民增加，原先建立在家庭基础上的劳动方式和对贫困进行预防的机制失去了作用。生活在城镇里的劳动者由于脱离里原先传统农业社会的生活模式，而失去了传统农业社会中的收入保障和生活依托，劳动者面临着包括失业、以及因伤残、疾病和年老而丧失工作能力而产生的各种风险。当时的德国首相于1881年11月17日在帝国众议院发表了著名的演讲以后，就开始着手建立面向劳工的全国性的疾病保险和养老保险制度，并以“皇帝诏书”形式颁布“劳动保险法”，开了世界各国社会保障制度之先河。
一、 德国社会政策与工业化进程
社会福利按照其形成的价值取向，可以分成来自英国传统的倾向于救残补缺的社会福利和来自于德国的倾向于强调平等和权利的社会福利，这两种不同的价值取向影响到社会保障的模式，前者对应的是补救模式的社会保障，而后者对应的则是机制模式的社会保障。在德国发展而成的机制模式来自于工业化时代的政治社会观念，认为社会福利具有一种积极的、预防性的以及平等参与的社会功能。
1．对福利国家机制模式的贡献
德国社会政策形成于19世纪德国工业化进程全面推进的时期，在工业化进程迅猛发展的背景下。在工业化对于人类生活的大规模冲击下，补救模式达的社会福利显得软弱无力。与此同时，诸如家族和教区这样的传统社会机制开始蜕化，而政府和工会等机制得到发展和加强，这个环境促进了社会保险的形成。
俾斯麦首相推行社会保险制度的动机包含了他自身为了巩固新政府的统治地位的考虑，当时他为了压制德国社会民主党的革命运动，于1878年颁布了《反社会主义非常法》，并将提高工人福利措施的政策作为阻止社会民主党人势力壮大的一个手段。他认为采取一些前所未有的社会政策，将有利于自身地位的巩固，从而可以遏止社会民主党人力量的滋长。俾斯麦说：“（社会）民主党的先生们徒劳无益，一旦人民发现其君主关心他们的福利······为了没有社会主义，要发展一点儿社会主义。” 但是压制社会民主党的发展仅仅是推行社会保险制度的一部分原因，就俾斯麦领导帝国的基本思想来看，强调国家与工人的协调一致是他政策主张中一贯坚持的战略性目标。因此，在他推行的社会保险法中，对象不仅仅包括贫困者，还包括具有相对持久的工作或者具备自我保险能力的职业者，而且后者逐渐成为社会保险法体系最重要的规范对象。从俾斯麦的言论中可以看到，他对国家职能有了比较现代化的理念。他说，“国家不应该被认为是现存秩序的简单的守护人，现代国家的逐步进化要求国家应该不断完成其维护现存权利的使命，同时也应该通过适当制度的建立，积极主动地改善全体成员的福利。” 俾斯麦的许多言论和政策都体现出他对建立现代意义上的社会保险的主张。
德国的社会保险制度采用了从中世纪的航海保险业发展起来的商业保险的某些方法，奉行当事人共同承担风险的原则，进一步发挥了商业保险中概率论及大数定律的调剂作用，通过强制性的立方和税收，实行广泛的收入转移和调剂，使人数众多的劳动者共同为他们可能遇到的社会风险和贫困威胁承担责任。社会保险中体现的社会责任关系将雇主、雇员、国家捆绑在一种社会制度中，同时使下一代人继续对这种社会制度负责。由德国发展形成的社会政策的机制模式对二战后欧洲大陆国家的社会政策的形成产生了重要影响。战争给人民生活带来巨大灾难，家庭残缺、社会组织崩溃。另一方面，战后的国际社会形成了东西方冷战和意识形态的对峙，社会阵营开始全面实行计划经济和推行全民保障，在这个压力下，西方社会开始标榜其福利国家对于国民的保护功能，形成了某种程度上的福利竞争。为了弥补资本和战争对于社会的破坏，西方国家的政府急于制定社会政策，建立全民的社会保障制度。虽然政府必须承担起医治战争创伤、保护国民、发展社会的责任，但是由于工业社会中风险的普遍性和源自英国社会政策的补救模式之间存在着矛盾，而带有商业保险特征的社会保险制度则有许多适应工业发展的合理之处，所以由政府主持的、带有普遍性的社会保险就显示出具有覆盖面大、保障有效等优势。源自德国传统的社会保险因而为西欧许多国家模仿和发展，社会保险成为西方工业社会收入保障最主要的来源，同时也成为工业社会稳定的重要因素。
一般来说，机制模式的社会政策是实行了补救模式之后采取的第二步社会政策，是一种满足社会需求的合法的制度渠道，是现代工业社会的一种正常的、有法律约束的机制。机制模式的关键在于它是由主权国家的政府出面，重新建立的一种分配机制，用以解决广泛的社会问题。它的主要特点是普遍性、政府性、大面积覆盖和专业化管理。它不过问个人与个人、家庭与家庭之间的区别，而是强调公民应公平地享受福利和平等参与决策的权利,同时也强调公民向福利机制缴纳费用的责任。
2．对德国工业化进程的意义
德国与英国对西欧社会政策的形成与发展起了决定性的作用，德国的贡献在于，它是第一个建立社会保险法的国家，社会保险法在德国的问世得益于德国独特的历史传统。到19世纪末才实现了统一的德国也需要以《社会保险法》来统一不断分化的社会。和英国不同的是，这时的德意志帝国面对的主要问题是各个联邦的分离倾向和资产阶级与无产阶级之间尖锐的对立与冲突。为了维护脆弱的统一，德国政府通过加强社会职能增强德国人的国民意识和爱国情怀。不过，由于外部的社会条件发生了变化，特别是工业化的进展和工人运动的发展。《德国社会保险法》中所体现的社会功能则包含一种明确的阶级调和的内容。从德国民族国家发展的历史背景可以看到，这一社会保险法的传统是以制度性的阶级调和作为政府社会干预的基本措施，在阶级之上另外建立起一套机制，使社会各有关成员都为工业社会的风险承担责任。德国与传承德国社会保险法传统的奥地利、荷兰、比利时与卢森堡等国家发展的社会政策和英国与其他一些国家建立在济贫法基础上的社会政策模式共同了欧洲社会政策最重要的两种模式。造成这两种模式的不同根源在于英国和德国在民族主权国家发展过程中那一百多年的时间差，对于德国而言，其根源是统一的民族国家政权对大规模的工业化社会矛盾做出进行社会干预的决策，就产生了社会保险法。而对英国而言，则是统一的民族国家政权对工业化早期的社会现实做出进行社会干预的决定。这两种模式分别被称为机制模式和补救模式，两者的共同点在于它们都承认收入再分配的合理性，同时都采用财政转移支付的方法进行社会保护。前者通常要求个人供款，它所体现的社会契约通常涉及政府、雇主和个人三方，而后者的社会契约关系仅限于政府和公民个人。
3．对社会市场经济发展的意义
德国社会政策的形成和发展是德国长期倡导的社会市场经济体制的有机组成部分。社会市场经济这一概念，是德国经济学家阿尔弗雷德·缪勒—阿尔马克首先提出来的，他认为，社会市场经济乃是“一种秩序政策思想，其目标是，在竞争经济的基础上，把自由主动精神同正是通过市场经济成就得到保证的社会进步结合起来。社会市场经济是按市场经济规律行事，同时又辅之以经济保障的经济制度，它的意义是将自由的原则同社会公平结合在一起”。社会市场经济的思想家们主张在高效率市场经济的基础上，建立起丰富多彩而又内在统一的社会保障和社会公正体系，实现市场上的自由原则与社会平衡之间的结合。
从德国的基本法的内容可以看到，联邦德国同时把国家经济目标和社会目标写入了法律条款，形成了对社会市场经济目标的普遍认同。经济目标有四个：充分就业、稳定的经济增长、价格稳定和国际收支平衡。而社会发展的目标也有四个：自由、公平、社会安全与全民福利。这些社会目标体现了国家在长远发展方面的理想追求，同时为国家干预经济活动提供了重要依据。政府通过有关的法律和政策的实现，力求实现社会保障和社会公正原则，使社会市场经济框架下的社会公正理念得以体现。其中，社会公正的一个重要内容就是力求使每个社会成员具有最起码的生活水平，做到饥者有其食、病者有其医、弱者有人帮。
因此，德国社会保障制度形成与发展进程的内在动力植根于社会市场经济的理念。被誉为创造“德国经济奇迹“的路德维希·艾哈德曾经对提到，“社会市场经济=市场经济+总体调节+社会保障”，他认为让社会每个人都得到最必要的生活保证，乃是社会的责任。对于社会政策框架中的个人收入分配的调节，艾哈德坚持的原则是：“为了全体人民的富裕，不能让富人变穷，而是让穷人变富。” 所以，德国社会政策实施始终贯彻着社会市场经济的基本理念。
4．对德国经济发展的作用
德国社会保障的保证程度与水平决定于经济发展的程度与水平，但社会保险作为国家调节经济生活的一种重要机制，一方面受制于国民经济，另一方面也对它起反作用。在20世纪50至70年代，德国经济取得了快速发展，一个重要的因素就是社会保障机制的刺激。首先，社会保障使广大公众获得一定实惠，改善了劳动者的生活条件。德国的社会保险从养老、残疾、死亡、生育、疾病、工伤、失业、家贴8个方面对劳动者及其亲属提供保障。此外，政府还对无家可归者、孤儿、残疾人提供收容、治疗和特殊教育服务。1993年，德国社会保障给付已高达10630亿马克，平均每个公民分享社会保障待遇13000马克，约占个人可支配收入的20%-30% 。其次，社会保障促进了德国第三产业的发展，社会保障事业的发展意味着一定的福利机构与设施（如医疗康复、保健、养老、职业培训、家庭护理等）也要相应增加，并需要建立相应的与之配套的劳动就业服务体系，这些都给第三产业的发展创造了空间，为社会创造了相当多的就业机会，扩大了劳动力市场需求，增加了社会劳动总量。配套完备的劳动促进措施还为劳动力市场供求平衡提供了一系列有关的信息服务工作，从而有利于促进市场协调发展。
除了对经济发展的影响外，社会政策对德国劳动力市场和劳动力形成有如下两方面重要影响：
第一，对劳动力市场的积极影响。社会保障保证和促进了劳动力的扩大再生产。范围广泛的“福利网”使人民获得了生、老、病、死、伤、残、孤寡、教育培训、就业、失业等多方面的生活保障，而母亲保护、儿童津贴和教育津贴等法律政策的实施，为家庭生育创造了良好的经济条件，缓解了劳动力扩大再生产的经济压力，从而有利于保证扩大劳动力资源。
第二，社会保障有利于提高劳动力素质。德国把教育与职工培训纳入社会保障范围，较好地实现了保险与保障项目同劳动力社会化再生产结合，创造了有利于合格甚至优质劳动力再生产的良好环境，不断培养出适应高新技术需要的专业人才，为提高德国的劳动生产率提供了保证。由于战后德国的人口生育表现出明显的“低生育率、低死亡率、低增长率”的发达国家较普遍的人口发展特征，因此，社会保障更注重提高人口和劳动力质量，《联邦教育促进法》和《劳动促进法》的实施保证了劳动者的文化水平和劳动技能可以不断地适应劳动力市场和新的工作的需求。同时发放失业津贴，也有助于失业者排除后顾之忧，接受改行培训，寻求新的适合个人自我发展的工作岗位。
5．社会政策塑造国家与社会的特殊关系
德国的社会保障重视受益者在劳动力市场上的地位，资金在很大程度上来源于社会保障金。社会保障金是和收入挂钩的，是将个人在社会劳动中的地位转化为在公共资金转移过程中的地位，从而形成了一个相对独立于国家权力机构的社会责任关系。在这个社会责任关系中，社会保险表现为一种受保人之间互相分担社会风险的机制。在社会保障实施的模式上，这个关系是通过自主机构来实现的，其好处是尽可能将社会保障的实施转移到政府不直接管理的机构中，这些机构的财务与政府预算是分开的。
在社会保障体制的管理上，德国采取的是自治管理原则，以体现共同参与的民主管理思想，这是联邦德国社会保障体制中最具特色的地方。具体做法是，由投保人、雇主与保险机构共同组成保险机构的最高权利机关，它独立于政府，享有自主权。各级保险机构中都有代表大会和董事会，负责决定保险承办机构的财政预算和人事安排，由雇主和雇员双方层层推选而形成，从而可以最充分地代表和反映保险人的利益要求。代表大会代表由投保人和雇主选举产生，董事会成员则由代表大会选举产生。代表和董事会成员均实行任期制，一般为6年。在两德统一前的联邦德国，约有1300个法定保险承办机构，负责疾病保险的管理。法定养老金保险管理则由全国18个州的州立社会保险机构和一个联邦职员养老金保险机构管理。只有失业保险和失业保障的管理不同，它是由设于纽伦堡的联邦劳动局负责，该局是个官方性质的机构，实行管理委员会、董事会和管理理事会的领导体制，各机构均由来自雇员、雇主和公共团体的代表组成。社会保险的这种管理体制充分体现了“社会自治”的原则，有助于推动社会各方在社会保障方面进行协调，具有足够的弹性，以便对社会福利的各种需要和变化作出灵活反映。
社会保险机构实行自治管理，当然，这并不意味着国家不起作用，也不意味着社会保障可以随意发展，宪法所保障的基本权利和个人的自由权，社会国家的原则及所对应的宪法条款都要求国家提供社会保障的综合体系，但是这并不意味着国家本身必须经营所有的社会保障机构，也不意味着某种组织设计原则是宪法所要求的。
除了宪法条文之外，联邦和州政府以及地方当局也被号召在其职权内采取实际措施实施社会国家原则，德国宪法授权联邦和州政府制定法律，这样为社会保障体系发挥作用创造了合适的框架条件，并允许非政府组织在这一领域进行活动，承担起宪法所规定的在全德国建立同样的生活条件的义务。而联邦政府的功能则是在最主要的社会发展领域进行立法，尤其是在社会保险领域。在社会保险领域中，国家作为立法者创造了这样一种法律框架，它能使人们在很大程度上自己负责解决自己的事情。除了立法者的角色外，国家也承担监管的职能，监管的内容包括：现有的做法是否与现存的法律一致（合法性）；公共措施是否合理使用(规定的效率)。作为规则，监管机构没有权利按照自己的意志决定如何具体地迎接来自社会的挑战(法规的私利性)。
四、德国社会政策的改革和前景
从1970年开始，社会进入老龄化阶段，而且随着全社会平均生活水平的不断提高，越来越高的对生活的期望使得资助老年退休者变得越来越困难。另外，老龄化趋势也提高了用于卫生事业的投入，还使得护理和照顾老年人以及其他需要进行护理的人发生的开支逐年提高。另一方面，失业人数也在不断增加，1970年以来，西德的囚犯和失业者总数增长了80%，达到1630万人；而工人总数(他们与企业一起通过所得税支撑著福利体系)同期仅增长4%，为3070万人。这些都成为德国福利国家制度面临的难题。
1．科尔时代的社会政策发展
科尔总理自1982年到1998年的16年任职期间，对社会政策进行了改革，许多学者试图对这段时期的社会政策及其社会、经济影响进行总结，提出了三种观点：第一种论点是劳动力的再商品化（Neyer,Seeleib-Kaiser,1996），持这个观点的学者被称为“不来梅学派”，认为劳动力的再商品化是科尔时代社会政策发展的基本逻辑，其主要内容是调动人们工作的自觉性，即强迫失业者寻找工作，反映在在社会政策开支中缩减了拨给失业者的救济金。第二种论点是由福利国家向保障型国家转变，一些学者(Nullmeier, Rueb,1993)认为，在这个时期中，社会政策的实施更多地考虑财政政策，反映在养老金制度的改革更加强调平均原则，这一改革通过了一个新的养老金计算模式，养老金政策逐渐进入一个自我循环的进程。第三种观点强调这个时期的社会政策更多地维护政策的预算(Landenberger,1994; Rothgang,1994)，政策的优先考虑点是保证缴费数额的稳定，即放弃以需求为宗旨的原则,在“以收定支”的原则下，出现了以医疗保险和赡养保险为重的趋势，而且原本由雇主和雇员共同承担的财政支出逐渐转向由雇员自己承担更多 。
政治家们常常批评德国在社会政策的改革上收效甚微，他们认为原因出在德国的政治体制，在决策机制中存在太多的否决权，提出异议的可能性也非常大，这些异议极大地削弱了德国政府的创造能力。
从一些数据中可以看到，这个时期的社会政策有以下一些特点：首先，在六十年代和七十年代初期，社会政策的支出增长幅度较大，而在七十年代中期这个增长就突然停滞了，也就是说，在科尔上任之前，社会支出的转折点就出现了。在科尔时代，社会支出水平呈现缓慢下降趋势，直到两德统一，支出水平又出现短暂上升，并达到七十年代的水平。根据德国、英国、荷兰、瑞典在社会政策项目上的缩减对比情况看，德国具有这样几个特征：一，在社会救济项目上，德国的缩减幅度要比其他国家小，二，德国在缩减各类项目的程度比较平均，可以说不存在缩减政策的赢家和输家；三，在儿童津贴方面，德国采取的是不再增加，而英国和瑞典则是大幅度缩减。此外，在基督教民主联盟和自由主义的影响下，德国一直对社会劳务不够重视，虽然德国社会政策的支出水平在1980年曾高于OECD 成员国平均支出水平，但是来自政府提供的服务所带来的支出则远远低于平均水平。随着1989年的医疗保险的改革、1994年老年人赡养保险的改革，以及在各个州大量增加社会护理服务的措施，社会劳务的提供水平有了很大提高。
科尔时代福利政策的本质是财政调整和结束福利国家体制的重点转移。虽然没有导致福利国家的根本性改革，但是创造了新的优先权，在对传统社会保险领域支出不再增加的情况下，倡导并提高了新的针对社会弱势群体的救济，如妇女、儿童和需要护理的人。
2，近些年存在的问题及改革
随着两德的统一和全球化趋势的加深，德国福利国家制度面临更严峻的挑战。原西德的社会保障体系在新的联邦州的推广实际上主要是通过从西到东转移救济金的方式来实现的，在1991至1994这四年的过程中，在这一领域所花的费用就高达2.4万亿马克。因为在东德政府自身只能筹措到微薄的保险金，例如，仅为了保障1993年退休保险和失业保险的支付就必须调动500亿马克（包括联邦劳动慈善机构联邦委员会）。 。从结果看，东德大批的退休人员成为两德统一的获利者。现在，东德退休者的平均收入，以西德马克计，几乎是统一之前东德退休者所获的三倍。这些趋势都加重了联邦政府在社会政策开支上的负担。
影响社会政策的另一个外部因素是德国家庭结构的转变，由于人们生活方式的改变，工作选择的增多以及妇女社会角色的转换。家庭越来越小，尤其是出现了大量单身家庭，其中又有许多身患重病或者身有残疾的单身汉，他们特别依赖于法律上的社会福利保险以及社会援助，这类人的数量在大量增长。 除了婚姻模式以外，非婚同居、只有父母一方的家庭（大多数时候是单身母亲家庭）大量出现。而社会政策对于这些新的情况的准备和适应同其它社会福利国家一样，都是不足的。
近些年来，德国每年的社会福利支出已占其国内生产总值的33%。过高的福利保障成了国家和企业的沉重负担，压制了企业的发展活力，直接影响了经济发展。1991年后的11年间，德国政府债务整整翻了一番。去年，德国政府财政赤字占国内生产总值的比例达到3.75%，远远高出欧盟《稳定与增长公约》规定的3%的上限。
长期以来，德国各界都在呼吁对社会福利制度进行结构性改革，以激发社会活力，减轻国家负担。但由于对社会福利制度的改革牵涉到大部分国民的切身利益，会得罪大量选民，各党派历来对此讳莫如深。但最近两年持续的经济不景气，已经使德国可能面临连续三个季度经济负增长的局面。政府认识到社会福利体系造成的支出增长也是经济衰退的罪魁祸首之一。“显然我们需要有一个新的思路”，德国总理施罗德2003年8月在议会演讲中指出，“我们应当提倡一种新的精神风貌，远离固步自封，努力为未来开创新机遇”。在这种情况下，一些枝节性的改革已无法扭转政府债务越积越大的趋势。为了摆脱这种困境，德国政府痛下决心，对社会福利制度动大手术。由于改革触及到人们享受已久的高福利待遇，德国民众对政府的改革计划表现出一种复杂的心态，但大多数人已意识到，改革是大势所趋。一项调查结果表明，目前德国人已经开始为今后的社会福利缩减做准备，60%的被访者表示，他们将减少在购物、旅游方面的开支，81%的人将放弃一些奢侈消费行为，同时有2/3的人表示将增加存款，以备不时之需。
去年9月施罗德政府获得连任以来，德国开始对社会福利制度进行改革，但由于原有的福利体系根深蒂固，改革举步维艰。2002年初，政府提出了彻底改革德国就业政策的新方案，期望通过一系列改革，在3年内使德国的400万失业人口减少一半。为防止新失业人员成为永久失业者，德国政府正变得不那么仁慈。从2003年起，单身的失业者必须在全国范围内寻找工作，否则将失去福利。其他措施还包括：拒绝接受空缺职位的失业者所获得的福利将相应减少，强制失业者参加政府资助的临时雇工机构。
德国联邦政府卫生部2003年7月推出医疗保险体制改革方案。这将是德国自统一以来动作最大的社会福利改革。按照改革方案，个人应交纳的法定医疗保险费从目前的平均占工资的14.4%降至13%以下。同时，为了弥补因此造成的医疗保险基金的亏空，政府将削减参保人员享受的待遇。例如，迄今为止的免费看病将改成每次看病收费10欧元，住院治疗费及药费个人要承担10%，非处方药品的费用全部由个人承担。该方案将使德国每年的医疗福利支出减少230亿欧元。用德国卫生部长乌拉·施密特的话说，病人、医生、医疗保险公司和政界都应该告别过去那种“一切全包”的医疗保险体制，各方都要为德国经济的良性发展作贡献。这一改革方案将在提交联邦议会审议通过后于2004年1月1日起实施。许多评论家认为，这次改革不过是权宜之计，还需要对医疗保险制度再动手术。
德国社会政策是德国社会市场经济的重要组成部分，从它在战后的形成至今已经有半个世纪了。它曾经给德国经济带来的那种活力正逐渐削弱。在德国，对未来经济和社会保障政策发展方向一直存在激烈的辩论。已经没有多少人持传统的自由主义立场了，而它的对立面，即通过把经济成果平均分配给大众来实现福利为所有的人也不再坚持。相反，所有的党派和机构均赞成使社会保障适应这一困难时期，但是在此期间，哪些社会保障是不能放弃的？哪些又是可以压缩的是一个非常艰难的选择。有一个原则是明确的，那就是不管是养老金保险，还是疾病或失业保险，需要提倡越来越多的个人为自己负责。此外，不能仅仅根据到底提供了哪些好处来评价其经济秩序的质量。因为社会市场经济的核心还具有另一种概念：生产力。提高生产力曾经是企业、工会和政治家们的共同愿望。德国经济界在国际市场上取得的成功恰恰要感谢这种生产活力的取向。市场经济越是有效率，就越能有效地为社会提供保障。正如路德维希·艾哈德所说：“这不是除法，而是国民生产总值的乘法。”
